Beschlussvorlage - 2021/0336

Beschlussvorschlag:
A) Beschlussvorschlag für den Städteregionsausschuss

Der Städteregionsausschuss empfiehlt dem Städteregionstag, die zwischen den Finanzverwaltungen von Stadt Aachen und Städteregion Aachen abgestimmten und fortgeschriebenen Abrechnungsschlüssel für die Berechnung der anteiligen Regionsumlage der Stadt Aachen rückwirkend ab dem 01.01.2017 - sowie die zugehörenden Regelungen zu deren Abwicklung - gemäß den beiliegenden Anlagen zu beschließen. Diese Empfehlung gilt vorbehaltlich entsprechender Beschlussfassungen in den zuständigen Gremien der Stadt Aachen sowie der weiteren regionsangehörigen Kommunen.

B) Beschlussvorschlag für den Städteregionstag

Der Städteregionstag beschließt die zwischen den Finanzverwaltungen von Stadt Aachen und Städteregion Aachen abgestimmten und fortgeschriebenen Abrechnungsschlüssel für die Berechnung der anteiligen Regionsumlage der Stadt Aachen rückwirkend ab dem 01.01.2017 - sowie die zugehörenden Regelungen zu deren Abwicklung - gemäß den beiliegenden Anlagen. Dieser Beschluss gilt vorbehaltlich einer entsprechenden Beschlussfassung im Rat der Stadt Aachen sowie in den Räten der weiteren regionsangehörigen Kommunen.

Sachlage:

1. Veranlassung

Im vergangenen Jahr haben Städteregionsausschuss und Städteregionstag in den Sitzungen am 19.06.2020 über Abrechnungsgrundlagen für die differenzierte Regionsumlage der Stadt Aachen beraten. Als Ergebnis wurden drei zusätzliche Abrechnungspositionen ab dem Haushaltsjahr 2019 bzw. 2021 beschlossen. Auf die entsprechenden Vorlagen Nr. 2020/0322 mit den zugehörenden Anlagen wird verwiesen.

Zur Fortentwicklung der Finanzierungssystematik im Weiteren sei mit Bezug auf diese Unterlagen noch einmal in Erinnerung gebracht, dass die Bezirksregierung Köln und das (damalige) Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes NRW den Vorschlag unterbreitet hatten, die Besonderheiten in den Finanzbeziehungen der Städteregion Aachen und der Stadt Aachen durch die Erhebung einer differenzierten Regionsumlage entsprechend der Regelung des § 56 Abs. 4 Kreisordnung rechtssicher zu regeln. Mit dieser Änderung der bisher vereinbarten Systematik einer allgemeinen Regionsumlage - im Verhältnis zur Stadt Aachen ergänzt um eine jährlich planerisch in den Haushalten von Stadt und Städteregion festzusetzende und am Jahresende spitz abzurechnende Ausgleichszahlung - erfolgt eine (vereinfachende) Neuregelung auf einer förmlichen Grundlage.

Hierzu waren Stellungnahmen der Stadt Aachen, der Städteregion aber auch der übrigen 9 regionsangehörigen Kommunen erbeten. Zu einer differenzierten Regionsumlage wurde allseits Zustimmung rückgemeldet. Von den Altkreiskommunen wurde dabei auch die Prüfung und Anpassung der bisherigen Abrechnungsschlüssel gefordert. Unter Beteiligung der Bezirksregierung Köln wurde in der Folge eine Vereinbarung der Beteiligten unterzeichnet, die noch einmal als Anlage 1 zur Kenntnis beiliegt. Die dort unter Ziffer 3. benannten Arbeiten zur Prüfung und Fortschreibung der Abrechnungsschlüssel, die vereinbarungsgemäß auf Ebene der Finanzverwaltungen von Stadt Aachen und Städteregion erfolgt sind, wurden nunmehr abgeschlossen und sind Gegenstand dieser Vorlage.

2. Bisherige Regelung der Abrechnungsschlüssel

Im ursprünglich vereinbarten System einer allgemeinen Regionsumlage mit pauschalem Ausgleich hatten sich erhebliche, ungewollte Lastenverschiebungen innerhalb des städteregionalen Verbundes gezeigt. Zur Vermeidung einer drohenden Verletzung des Gebotes der Belastungsneutralität wurde daher unter Beteiligung von Vertretern der Altkreiskommunen eine „Ergänzende Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“ entwickelt, die mit den zugehörenden Anlagen im Städteregionstag und Rat der Stadt Aachen beschlossen wurde (Städteregionstagssitzungen am 10.04.2014 und 18.06.2015).

Mit dieser Fortentwicklung der Finanzierungssystematik wurden nach gemeinsamer Auffassung die im bisherigen System drohenden Verwerfungen durch einen jährlichen und rechnerisch belegten Ausgleich im Rahmen der jährlichen Abrechnungen ab dem Haushaltsjahr 2012 vermieden. Zu den Anlagen dieser Vereinbarung gehört auch eine Aufstellung der bei Gründung der Städteregion abgestimmten Abrechnungsschlüssel, mit denen eine entsprechende Zuordnung der einzelnen Produktergebnisse auf Stadt Aachen und Altkreis förmlich festgelegt wurde.  Das hier zugrundeliegende Zurechnungsschema bleibt weiterhin bestehen.

3. Fortschreibung / Ergänzung der Abrechnungsschlüssel

Bereits in der vorgenannten „Ergänzenden Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“ wurden Prüfungs- und Fortschreibungsbedarfe bei den Abrechnungsschlüsseln hinterlegt. Danach sind die Abrechnungsschlüssel in Bezug auf Stimmigkeit für den Leistungsbereich und in Bezug auf die angemessene Höhe regelmäßig zu prüfen.

Insbesondere waren die mit Gründung der Städteregion erfolgten Zuordnungen von städtischem Personal zu den verbundenen Produkten im städteregionalen Haushalt jedenfalls nicht in Gänze als dauerhaft taugliche Abrechnungsschlüssel erkannt. Stadt und Städteregion stimmten vielmehr darin überein, dass die zum 21.10.2009 erfolgten Personalzuordnungen im Zuge der organisatorischen und personalwirtschaftlichen Fortentwicklung in der Städteregion erheblichen Veränderungen unterliegen können, deren Nachverfolgung für die Städteregion nur mit unverhältnismäßigem Aufwand zu leisten wäre. Da folglich auch die nach dem Verhältnis der anteiligen Personalkosten auf Stadt oder Altkreis zugeordneten Erträge und Aufwendungen mit fortschreitendem Zeitablauf zunehmend an Stimmigkeit verlieren können, war die Städteregion gebeten, die bisherigen Personalschlüssel durch geeignete und sachgerechte Ersatzschlüssel (soweit möglich durch unmittelbare Buchungszuordnungen zu Stadt / Altkreis, ersatzweise z.B. durch Anteile an Fallzahlen, Geschäftsvorfällen o.ä.) zu ersetzen. Ganz konkret wurden hierbei Verwaltungsbereiche in der städteregionalen Sozialverwaltung festgehalten.

Neben Prüfung und ggfls. Fortschreibung der bisher schon vereinbarten Abrechnungsschlüssel sind im Rahmen der Fortschreibung jetzt auch bisher zwar tatsächlich abgerechnete, aber in dieser Systematik noch nicht hinterlegte und ausgewiesene, Abrechnungspositionen zu regeln. Dies wäre z.B. die gemeinsame Leitstelle (deren ungedeckte Aufwendungen natürlich seit Jahren auch gegenüber der Stadt Aachen anteilig abgerechnet werden, der zugehörende Abrechnungsschlüssel aber erst jetzt förmlich zum Beschluss vorgelegt wird) oder die Pensions- und Beihilferückstellungen für die der Stadt Aachen zuzurechnenden Beamten (siehe Ziffer 6).

Die eingangs benannten, im vergangenen Jahr beschlossenen drei neuen Abrechnungspositionen konnten naturgemäß in der Vereinbarung aus dem Jahr 2014/2015 nicht enthalten sein.

4. Zeitliche Umsetzungen

Hier ist zunächst zu beachten, dass das Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes NRW mit Schreiben vom 03.05.2018 die Festsetzung einer differenzierten Städteregionsumlage - entsprechend § 56 Abs. 4 Kreisordnung - ab dem Haushaltsjahr 2019 grundsätzlich bestätigt hat. Zugleich wurde für die Haushalte der zurückliegenden Jahre (2012 – 2018) eine Abrechnung nach der „Ergänzenden Vereinbarung zur nachhaltigen Sicherstellung einer belastungsneutralen Finanzierungssystematik“ (d.h. de facto Spitzabrechnung einer anteiligen allgemeinen Regionsumlage unter Berücksichtigung einer ergänzend in den Haushalten von Stadt und Städteregion planerisch abgebildeten Ausgleichszahlung für die Stadt Aachen) ausdrücklich angeregt. Diese „Ergänzende Vereinbarung“ behält daher insoweit bis einschl. des Jahres 2018 Gültigkeit. Mit Wirkung für die Zeit ab dem Jahr 2019 sind Regelungen für die differenzierte Regionsumlage - soweit erforderlich - anzupassen oder gegebenenfalls unverändert fortzuschreiben. Mit der Anlage 2 wird hierzu eine entsprechende textliche Fassung zum Beschluss vorgelegt. 

Nach der „Ergänzenden Vereinbarung“ hat eine Überprüfung der Abrechnungsschlüssel in Bezug auf Stimmigkeit für den Leistungsbereich und in Bezug auf die angemessene Höhe alle fünf Jahre zu erfolgen. Der hierfür maßgebende Fristlauf begann mit der Abrechnung für das Haushaltsjahr 2012, d.h. eine erste Fortschreibung erfolgt mit Wirkung für die Abrechnung des Jahres 2017. Dies entspricht auch den Vorgaben in Ziffer 3. der gemeinsam unterzeichneten Erklärung (Anlage 1). An diesem Turnus soll auch für die Zukunft unverändert festgehalten werden, d.h. eine neuerliche Prüfung und Fortschreibung der Abrechnungsschlüssel steht danach bereits mit Wirkung für das Haushaltsjahr 2022 an.

Für die drei neuen Abrechnungspositionen gelten die Abrechnungsschlüssel in zeitlicher Hinsicht wie im vergangenen Jahr beschlossen, d.h. für das Büro des Städteregionstages erfolgt eine Abrechnung ab dem Haushaltsjahr 2021, für die Ausbildung von Nachwuchskräften und den städteregionalen Personalrat ab dem Haushaltsjahr 2019. Aus Praktikabilitätsgründen wird vorgeschlagen, diese Positionen in den vorgenannten und für alle übrigen Produkte vereinbarten Turnus zur Prüfung / Fortschreibung mit aufzunehmen. 

5. Neue Abrechnungsschlüssel / Finanzielle Auswirkungen

Die neuen Abrechnungsschlüssel wurden im Rahmen einer intensiven Prüfung von den Finanzverwaltungen von Städteregion und Stadt Aachen entwickelt bzw. abgestimmt. Diese Prüfung erfolgte unter Einbindung der betroffenen Organisationseinheiten der Städteregion Aachen sowie gezielter Rückabstimmung mit diesen, aber auch mit den Fachbereichen der Stadt Aachen.

Eine Übersicht über die betroffenen Produkte und Fachdienststellen ist zunächst der als Anlage 2.1 beigefügten Aufstellung zu entnehmen.

Ergänzend wird mit der Anlage 2.2 eine synoptische Darstellung der bisherigen und jetzt fortentwickelten – sowie der neu aufgenommenen Abrechnungsschlüssel vorgelegt und zum Beschluss empfohlen.

Die Aufstellung in Anlage 2.2. zeigt, dass sich im Rahmen der Fortentwicklung bei den der Stadt Aachen zuzurechnenden Anteilen in einzelnen Produkten Entlastungen, in anderen Produkten Mehrbelastungen und in einer Reihe von Produkten keine Veränderungen ergeben haben. Entscheidend für die finanziellen Auswirkungen der neuen Abrechnungsschlüssel (insgesamt) ist aber nicht die Anzahl der Veränderungen in die eine oder andere Richtung. Vielmehr sind hierfür - wie nachstehend noch gesondert dargestellt wird - die erheblichen Effekte bei einzelnen Produkten verantwortlich.

Anhand der bisher vorliegenden Jahresabschlüsse wurden für die Jahre 2017 – 2019 folgende finanzielle Auswirkungen aus den neuen Abrechnungsschlüsseln nach Anlage 2.2 ermittelt:

Die vorstehenden Ergebnisdaten sind im Detail noch nicht von der Stadt Aachen geprüft und bestätigt – insofern derzeit noch nicht abschließend ermittelt.  Insbesondere sind noch Einzelheiten zur Beteiligung der Stadt Aachen an der Inklusionspauschale des Landes NRW in Prüfung. Hieraus wären für die Jahre 2017 – 2019 zusätzliche Erträge für die Stadt Aachen in Höhe von durchschnittlich rd. 190 T€ p.a. zu erwarten. Diese Erträge sind in den vorgenannten Ergebnisdaten noch nicht berücksichtigt.

Um ein differenzierteres Bild der vorstehenden Jahreswerte zu vermitteln, werden in der nachstehenden - ämter- bzw. positionsbezogenen – Tabelle anhand des aktuellsten Jahresabschlusses 2019 die einzelnen Veränderungen dargestellt.

Es wird deutlich, dass bei den bisherigen Schlüsseln/Abrechnungspositionen die Veränderung in Höhe von insgesamt rd. 950.000 € ganz wesentlich von den Ämtern 50 (Soziales und Senioren) und 63 (Wohnraumförderung) sowie dem Personalmehrbedarf getragen wird. Neun Produkte aus diesen Bereichen (von insgesamt 84 Produkten) begründen einen erhöhten Finanzierungsanteil der Stadt in Höhe von rd. 1.127.600 €, der durch Minderungen in verschiedenen anderen Bereichen nur unwesentlich reduziert werden kann. Die vorgenannten Bereiche werden daher nachstehend näher erläutert.

Anteil A 50

Innerhalb des A 50 mit seinen insgesamt 24 Produkten (lfd. Nr. 23 – 46) begründen hierbei alleine die drei Produkte der Verwaltungsbereiche SGB XII, SGB II sowie die Verwaltung der gemeinsamen Einrichtung im SGB II eine Veränderung (zusätzlichen Finanzierungsanteil der Stadt Aachen) in Höhe von rd. 646.000 €. Aufgrund der dort gebündelten, hohen Haushaltsvolumen haben bereits relativ geringe Veränderungen bei den Abrechnungsschlüsseln (%-Anteile) eine hohe finanzielle Folgewirkung. Die nachstehende Aufstellung zeigt diesen Effekt.

Die Änderung dieser Abrechnungsschlüssel erfolgte aufgrund der Vereinbarung, wonach seinerzeit hilfsweise angewandte Personalschlüssel - insbesondere in den hier betroffenen Verwaltungsprodukten - durch nachhaltig prüfbare und fortzuschreibende Schlüssel ersetzt werden sollen. Hierfür wurden nunmehr entsprechende Fallzahlen ermittelt.

Der Anteil dieser drei Produkte an dem erhöhten Zuschussanteil der Stadt Aachen im A 50 wird durch die Veränderung bei anderen Produkten in diesem Bereich nur unwesentlich reduziert.

Anteil A 63

Bei der Wohnraumförderung (lfd. Produkt Nr. 61) sind die Erträge aus Verwaltungsgebühren nach wie vor exakt zuzuordnen und werden daher auch weiterhin über das anteilige Fördervolumen von Stadt Aachen und Altkreis zugerechnet. Die übrigen Erträge und insbesondere Aufwendungen wurden bei Gründung der Städteregion – und seinerzeit auch sachgerecht – über die von der Stadt Aachen in den Bereich des A 63 übernommenen Personalkostenanteile abgerechnet. Dieser Schlüssel (21,49%) bildet zwischenzeitlich die tatsächliche Lastenverursachung nicht mehr zutreffend ab, weil der städtische Anteil an Förderprojekten - und damit der verbundene Aufwand in dem Amt - deutlich zugenommen hat. Der Personalschlüssel wird daher durch den städtischen Anteil an der städteregionalen Einwohnerzahl (44,54%) ersetzt und jährlich fortgeschrieben. Hiermit verbindet sich im Jahr 2019 ein um rd. 122.000 € erhöhter Zuschussanteil der Stadt Aachen.

Anteil Personalmehrbedarf

Bei Gründung der Städteregion waren für die von der Stadt Aachen übernommenen Querschnittsaufgaben im Bereich Personal und Kämmerei/Kasse insgesamt 2,6 Stellenäquivalente anerkannt. Hierfür wurden gegenüber der Stadt Aachen rd. 114.900 € p.a. abgerechnet. Im Rahmen der jetzt erfolgten Prüfung konnte darüber hinaus ein zusätzlicher Personalbedarf in den städteregionalen Querschnittsämtern sowie im dortigen Gebäudemanagement dargestellt werden, der sich aus den von der Stadt Aachen übernommenen Aufgaben ergeben hat. Es werden hierfür aktuell zusätzlich 5,9 Stellen anerkannt, so dass nunmehr insgesamt folgende 8,5 Stellen bei den Abrechnungen gegenüber der Stadt Aachen berücksichtigt werden:

Die vorstehenden Stellen gelten für die künftigen Abrechnungen im Verhältnis zur Stadt Aachen in ihren Bewertungen als nachhaltig verbindlich vereinbart.

Die Personalkosten werden nach den von der KGST ausgewiesenen Jahrespersonalkosten für Beschäftigte und Beamte angesetzt. Für die Stadt Aachen ergibt sich hieraus ein neuer Finanzierungsanteil in Höhe von insgesamt rd. 533.450 € p.a., d.h. ein um rd. 418.500 € p.a. erhöhter Abrechnungsbetrag.

6. Berücksichtigung von Rückstellungen für Pensionen und Beihilfen pp.

In Ziffer 3. der Bürgermeister-Vereinbarung (Anlage 1) wird auch eine Prüfung, gegebenenfalls Fortschreibung, der Pensionsrückstellungen und Beihilfen beauftragt.

Dieses Thema wurde bereits ausführlich im Arbeitskreis der Kämmerer aus den Altkreiskommunen, der Stadt Aachen sowie der Städteregion behandelt. Als Ergebnis ist festzuhalten, dass sich die Stadt Aachen an den entsprechenden Aufwendungen in berechtigter Höhe beteiligt hat und weiterhin beteiligen wird. Eine regelmäßige Überprüfung zur nachhaltigen Auskömmlichkeit der städtischen Beteiligung ist erforderlich und wird – wie nachstehend ausgeführt – zum Beschluss empfohlen.

Hierzu im Einzelnen wie folgt:

- Die bei Gründung der Städteregion Aachen dort zu bildenden Pensions- und Beihilferückstellungen wurden durch korrespondierende Bilanzpositionen bei Stadt Aachen und Städteregion sowie Vermögensübertragungen der Stadt Aachen (Schulgrundstücke und Kreisstraßen) kompensiert. Aus den städtischen Vermögensübertragungen ermittelte sich darüber hinaus eine Verbesserung für die städteregionale Bilanz, die das dortige Eigenkapital verstärkt hat und danach für künftige Abrechnungspositionen der Stadt Aachen verfügbar geblieben ist.

- Im laufenden Betrieb der Städteregion fallen seit ihrer Gründung jährliche Aufwendungen für Pensionszahlungen an aktuelle Versorgungsempfänger an. Darüber hinaus entstehen im städteregionalen Haushalt jährlich Aufwendungen für Zuführungen zu Rückstellungen für künftige Pensionäre sowie allgemeine Personalrückstellungen (z.B. LOB, Überstunden, Urlaub).

- An den laufenden Pensionszahlungen für aktuelle Versorgungsempfänger war die Stadt Aachen bei Gründung der Städteregion - naturgemäß - nicht zu beteiligen. Vielmehr ist eine Beteiligung der Stadt an diesen Aufwendungen erst sukzessive gerechtfertigt, nämlich mit Eintritt des übergegangenen Personals in den Ruhestand. Die entsprechenden Aufwendungen für laufende Pensionszahlungen (im System der Städteregion abgewickelt über den Umlageverband der Rheinischen Versorgungskasse) wurden/werden in den einzelnen Produkten der Städteregion als Teil der dortigen Personalaufwendungen etatisiert. Tatsächlich wurden seit Gründung der Städteregion diese Aufwendungen mit einem vollen rechnerischen Anteil auch gegenüber der Stadt Aachen abgerechnet.

- An den Aufwendungen für jährliche Zuführungen zu Rückstellungen für künftige Pensionäre sowie allgemeine Personalrückstellungen (z.B. LOB, Urlaub, Überstunden) wäre die Stadt Aachen seit Gründung der Städteregion dem Grunde nach zu beteiligen gewesen. Diese Aufwendungen wurden bei der Städteregion aber nicht „aufgabenscharf“ in den Produkten der betroffenen Ämter gebucht - sondern in einem zentralen Produkt, das in die jährlichen Abrechnungen gegenüber der Stadt Aachen nicht einbezogen war.

- Von der Städteregion wurden die von der Stadt Aachen für die zurückliegenden Jahre – unter „fehlerhaftem Titel“ (Laufende Zahlungen an aktuelle Versorgungsempfänger) - geleisteten Zahlungen mit den eigentlich in Rechnungen zu stellenden Zahlungsanteilen für die vorgenannten Rückstellungen vergleichend geprüft. Dabei wurde festgestellt, dass in den Anlaufjahren 2010 – 2012 die Differenz zwischen tatsächlichen Zahlungen und erforderlichen Zuführungen nur in geringem Maße schwankt, so dass es tatsächlich keine nennenswerten Verwerfungen gab. Ab dem Jahr 2012 gab es die ersten „städtischen“ Versorgungsempfänger und die Einbeziehung in die jährlichen Zahlungen an aktuelle Versorgungsempfänger ist ab diesem Zeitpunkt in zunehmendem Maße gerechtfertigt.

Im Interesse einer praktikablen Abwicklung wird für das künftige Vorgehen wie folgt vorgeschlagen:

• Die Stadt Aachen wird zunächst weiterhin - wie bisher - lediglich an den produktscharfen Personal- und Versorgungsaufwendungen beteiligt.

• Die Städteregion prüft und weist hierbei kontinuierlich nach, welche Differenzen sich hieraus gegenüber den erforderlichen Zuführungen der Stadt Aachen zu den Rückstellungen ergeben.

• Soweit sich aus diesem Vergleich Überzahlungen der Stadt Aachen ergeben sollten, werden ihr diese gutgeschrieben und im Rahmen der differenzierten Regionsumlage verrechnet.

• Soweit sich Unterzahlungen der Stadt Aachen ergeben, werden diese zunächst aus den vorgenannten bilanziellen Verbesserungen der Städteregion durch die Vermögensübertragungen der Stadt Aachen ausgeglichen.

• Sobald diese Verbesserungen aufgezehrt sind, wird die Stadt Aachen entsprechend der ihr zuzurechnenden Anteile sowohl an den lfd. Pensionszahlungen als auch an den Zuführungen zu den Rückstellungen zahlungswirksam über die differenzierte Regionsumlage beteiligt. Nach bisherigen Einschätzungen wird dies ab dem Haushaltsjahr 2024 der Fall sein können.

• Mit diesem Vorgehen wird dem Prinzip der Belastungsneutralität für alle Beteiligten vollumfänglich entsprochen und perspektivisch eine sachgerechte Zurechnung erreicht.

7. Ausblick

Wie bereits unter Ziffer 4. ausgeführt, findet eine neuerliche Prüfung und Anpassung der Abrechnungsschlüssel turnusgemäß bereits mit Wirkung ab dem Haushaltsjahr 2022 statt. Die Finanzverwaltungen von Städteregion und Stadt Aachen werden sich dahingehend erneut abstimmen.

Personelle Auswirkungen:

Keine

Finanzielle/bilanzielle Auswirkungen:

Bei Planung der differenzierten Regionsumlage der Stadt Aachen für die Jahre 2021 ff. wurden bereits vorsorglich und weitgehend die neuen Abrechnungsschlüssel berücksichtigt. Erhebliche Mehrbelastungen oder Verbesserungen sind hieraus im Rahmen der künftigen Jahresabrechnungen folglich nicht zu erwarten.

gez.:

Dr. Grüttemeier